立法是碳交易市場運行的重要基礎和根本保證,是碳排放權作為可交易產品、企業資產的重要依據,也是企業完成碳交易履約、各級主管部門開展相關工作的重要依據。為了客觀了解我國碳排放權交易法律政策進程,總結梳理現行法律體系在碳排放權交易立法中面臨挑戰,促進現行法律體系完善,做如下梳理:
一、我國碳排放權交易的相關法律規范體系
我國碳排放權交易的相關法律規范體系由全國碳排放權交易法律規范以及地方碳排放權交易法律規范組成。
(一)全國法律規范、涉碳司法指導文件
《碳排放權交易管理暫行條例》是碳排放權交易監管領域的上位法。這部全國首部以促進實現碳達峰、碳中和目標為立法主旨的行政法規的頒布和實施,標志著在全球綠色低碳轉型的背景下,我國碳排放權交易立法體系歷經十年再迎里程碑。
早在2014年12月,國家發改委發布了《碳排放權交易管理暫行辦法》,是首個規范碳排放權交易的部門規章。2020年12月,生態環境部發布了《碳排放權交易管理辦法(試行)》取代國家發改委部門規章,此后碳交易主管部門由發改委轉隸至生態環境部。2021年5月,生態環境部同時頒布《碳排放權登記管理規則(試行)》、《交易管理規則(試行)》及《碳排放權結算管理規則(試行)》三部配套規則,搭建完成國家層面碳排放權交易的“一辦法”和“三規則”的基本監管框架。隨后,最高人民法院陸續頒布涉碳司法指導文件《關于完整準確全面貫徹新發展理念為積極穩妥推進碳達峰碳中和提供司法服務的意見》和《關于完整準確全面貫徹新發展理念為積極穩妥推進碳達峰碳中和提供司法服務的意見》。直至2024年《碳排放權交易管理暫行條例》明確碳排放權市場交易制度,規定體制機制、規范交易活動、保障數據質量、懲處違法行為,至此全國碳排放權交易市場高質量運行有了更加明晰的規則體系和更加有力的法規依據。
表1全國碳排放權交易法律規范重要進程
序號 |
內 容 |
1 |
2014年12月10日,部門規章,國家發改委發布實施《碳排放權交易管理暫行辦法》(國家發展和改革委員會令第17號,2021年已廢止)。 |
2 |
2021年2月1日,部門規章,生態環境部發布實施《碳排放權交易管理辦法(試行)》(生態環境部令第19號),此后碳交易主管部門由發改委轉隸至生態環境部。 |
3 |
2021年5月14日,配套規則,生態環境部同時頒布《碳排放權登記管理規則(試行)》《碳排放權交易管理規則(試行)》和《碳排放權結算管理規則(試行)》。 |
4 |
2021年10月8日,涉碳司法指導文件,最高人民法院《關于新時代加強和創新環境資源審判工作為建設人與自然和諧共生的現代化提供司法服務和保障的意見》(法發〔2021〕28號)。2023年月16日,最高人民法院《關于完整準確全面貫徹新發展理念為積極穩妥推進碳達峰碳中和提供司法服務的意見》(法發〔2023〕5號)。 |
5 |
2024年2月4日,行政規章,國務院頒布《碳排放權交易管理暫行條例》(國務院令第775號),其法律效力高于部門規章。 |
(二)地方法律規范、涉碳政策文件
北京、上海、廣東、湖北及深圳等開展碳排放權交易試點省市出臺政府規章和規范性文件。政府規章《深圳市碳排放權交易管理辦法》《湖北省碳排放權交易管理暫行辦法》《上海市碳排放管理試行辦法》《廣東省碳排放管理試行辦法》《福建省碳排放權交易管理暫行辦法》,規范性文件《北京市碳排放權交易管理辦法》《天津市碳排放權交易管理暫行辦法》《重慶市碳排放權交易管理辦法》。我市是西部地區唯一納入地方試點碳市場的省市,于2014年發布《重慶市碳排放權交易管理暫行辦法》正式啟動碳交易試點工作,2023年我市印發了修訂后的《重慶市碳排放權交易管理辦法(試行)》。
表2地方碳排放權交易法律規范政策進展
序號 |
名稱 |
生效時間 |
頒布機構 |
立法層級 |
文號 |
1 |
深圳 |
2024.05.13 |
《深圳市碳排放權交易管理辦法》 |
政府規章 |
深圳市人民政府令第361號 |
2019.09.05 |
《深圳經濟特區碳排放管理若干規定》 |
經濟特區法規 |
深圳市第六屆人民代表大會常務委員會公告第161號 |
2 |
湖北 |
2024.03.01 |
《湖北省碳排放權交易管理暫行辦法》 |
政府規章 |
湖北省人民政府令第430號 |
3 |
福建 |
2020.08.07 |
《福建省碳排放權交易管理暫行辦法》 |
政府規章 |
福建省人民政府令第214號 |
4 |
廣東 |
2020.05.12 |
《廣東省碳排放管理試行辦法》 |
政府規章 |
廣東省人民政府令第275號 |
5 |
上海 |
2013.11.20 |
《上海市碳排放管理試行辦法》 |
政府規章 |
上海市人民政府令第10號 |
6 |
北京 |
2024.05.01 |
《北京市碳排放權交易管理辦法》 |
規范性文件 |
京政發〔2024〕6號 |
7 |
重慶 |
2023.02.20 |
《重慶市碳排放權交易管理辦法》 |
規范性文件 |
渝府發〔2023〕6號 |
8 |
天津 |
2020.07.01 |
《天津市碳排放權交易管理暫行辦法》 |
規范性文件 |
津政辦規〔2020〕11號 |
二、全國碳排放權交易立法的難點及解決
根據《憲法》和《立法法》的規定,我國立法包括國家層面立法,如法律、行政法規、部門規章,還包括地方層面的立法,如地方性法規、政府規章等。碳排放權交易相關法律研究屬于較為新型的法律研究。全國碳排放權交易市場是目前全球覆蓋碳排放量最大的碳市場,碳排放權交易領域立法由此發展迅速。地方碳交易試點從2011年相繼推動開始、2013年陸續啟動到運行滿十年后逐漸成熟,全國碳排放權交易市場2017年正式開始建設到經歷兩個履約周期。國家層面和地方層面的相關法律問題受到社會各界廣泛關注。
(一)國家層面立法的難點及解決
國家層面正在起草的《氣候變化應對法》以及先行的《環境保護法》法律高于行政法規《碳排放權交易管理暫行條例》,三者在內容上應該銜接、匹配、照應,對有關碳排放權交易的核心問題作出規定。
行政法規、部門規章既是落實碳排放權交易頂層設計的重要方式,也是為國家立法進行地方試驗的有效途徑。基于行政法規、部門規章頒布后,地方未來施行現實樣本和有效經驗,國家層面還需要逐步吸納共識、修訂文本形成更加完備的法律制度規范,以推動中央統一領導下,發揮地方能動性、包容地方差異的一體化立法體系。
隨著我國應對氣候變化領域總體發展趨勢朝著不斷深化的方向發展,全國碳排放權交易市場受多個行業共存、配額和CCER共存、控排企業與投資機構共存、免費分配和有償分配共存等因素,加之受經濟大趨勢、企業成本高、能源密集型產業下行趨勢影響,交易主體的合法性、交易規則的公正性、交易過程的透明性是立法過程中要解決的主要問題,并需要制定科學、規范、有序的配套管理制度體系,逐步形成完善的碳排放權交易“法律-法規-規章”的法律體系,以及“其他規范性文件”配套的政策體系。
(二)地方層面立法的難點及解決
對于地方層面立法而言,各省級層面創新制度運行一段時間趨向于穩定,大趨勢會依據上位法將該制度部分經驗做法上升為地方性法規或者政府規章。因為,立法目的是創設一種法律規則,而政策制度化最好的表現形式是法律規則,時常變動、細枝末節的政策設計,不應納入法律規則,對于具有前瞻性、符合發展趨勢的政策,可以適當地納入立法內容,要注意立法時機、立法內容等因素,盡可能地避免政策性語言的表述,充分考慮各方利益、權力分配、實施能力等因素,經過調查研究、立法擬定、公眾參與、審議通過等一系列程序和步驟,以此保證立法在實踐中的施行。
(三)跨區域立法的難點及解決
我國正在積極建設跨區域一體化的碳排放權交易市場,碳排放權交易區域政策法律建設邁入起步階段,由于區域間經濟發展水平差異較大等因素,在碳排放權交易區域協同立法中,還需把握特點規律、統一規則,優化區域碳排放權交易的監督機制,構建高度耦合且相互連接的區域一體化碳排放權交易體系路徑,建立系統、完善、立法技術成熟的碳排放權交易區域協同立法體系。
下一步,重慶碳管家公司將按照國家和重慶市碳排放權交易工作部署,持續深耕應對氣候變化領域,充分發揮綠色低碳領域全過程咨詢優勢,建立動態更新的法律識別機制、建立數據共享平臺以及提出碳排放權交易的法律解決路徑,助力我市實現碳排放權交易和美麗重慶建設。